Aukiolosta, autokouluista – ja vähän apteekeistakin. Lyhyt katsaus elinkeinojen sääntelyyn

26.2.2018 erikoistutkija Liisa Vuorio

Eduskunta kumosi joulukuussa 2015 vähittäiskaupan aukioloajoista annetun lain. Samalla siirtyi historiaan parturi- ja kampaamoliikkeiden aukioloaikojen sääntely. Siihen asti vaikkapa pääsiäisen pyhäpäivien tai itsenäisyyspäivän aukiolo edellytti kaupoilta ja kampaamoilta poikkeuslupaa. Viranomainen joutui poikkeuslupaa harkitessaan arvioimaan, oliko esimerkiksi paikkakunnan matkailu niin vilkasta, että kauppojen sunnuntaiaukiololle olisi edellytyksiä.

Aukiololain historia ulottuu Ruotsin vallan aikaiseen Pahanteon kaareen, jonka mukaan oli rikollista pitää rihkamakammioita auki sapattina. Sittemmin aukioloaikojen sääntelyyn tuli mukaan esimerkiksi työsuojeluun sekä pienten myymälöiden kilpailuaseman parantamiseen liittyviä perusteluja ja tavoitteita. Viime vaiheissa aukiololaki oli sekava kokoelma liikkeiden sijaintiin, pinta-alaan, toimialaan, kuukausiin ja juhlapyhiin sidottuja määräyksiä.

Autokouluala – jäähyväiset tarveharkinnalle

Autokoulun perustaminen edellytti vielä 1980-luvulla tarveharkintaan perustuvan autokoululuvan. Liikenneministeriö oli määritellyt, milloin uudelle luvalle oli tarve. Mikäli poliisipiirin asukkaille oli viitenä edellisenä vuonna myönnetty esimerkiksi 601–900 ajokorttia, mahtui alueelle liikenneministeriön ohjeiden mukaan enintään neljä autokoulua. Ennen luvan myöntämistä viranomainen pyysi vakiintuneen tavan mukaisesti toimialaliiton lausunnon, liitto puolestaan kuuli asiassa paikallista autokouluyhdistystä. Alalla jo toimivat eivät arvattavasti olleet aina suopeita uusien yrittäjien alalle tulolle.

Tarveharkinnan perusteena oli ”tarve ohjata autokoulujen sijoittumista tarkoituksenmukaisesti opetuskysynnän mukaan autokoulujen lukumäärää kuitenkaan lisäämättä”, kuten asiaa kuvattiin hallituksen esityksessä vuodelta 1993 lupajärjestelmän uudistamista arvioitaessa. Taustalla oli ajatus kilpailusta nollasummapelinä: uusi tarjonta merkitsisi automaattisesti menetyksiä alalla jo toimiville. Kilpailun merkitystä koko alaa kehittävänä ja mahdollisesti kasvattavana voimana ei tunnistettu. Nykyisin lupa myönnetään jokaiselle luvan edellytykset täyttävälle hakijalle.

Kilpailuviraston ja Kuluttajaviraston edeltäjä elinkeinohallitus ylläpiti rekisteriä kilpailunrajoituksista. Vuonna 1961 sinne oli rekisteröity autokoulualan liiton jäseniä koskeva kilpailunrajoitussopimus. Liiton jäsenet sitoutuivat sopimuksessa noudattamaan yhtenäistä opetusmaksutaulukkoa, ja liitto kehotti jäseniään ”välttämään alennuksia tai muita opetuksen tasoa vaarantavia kilpailumenetelmiä”. Kilpailu oli eliminoitu sekä sääntelyllä että kilpailunrajoituksella.

Sääntely uudistuu – kuluttaja kiittää

Aukioloaikojen vapauttaminen on sujuvoittanut monen kuluttajan arkea. Lapsiperheiden arjen pyöritys helpottuu, kun kauppaan pääsee sunnuntainakin, eikä arkipyhä aiheuta aattona entisenlaista ruuhkaa kauppojen kassoilla. Muutaman vuoden päästä monesta tuntuu varmasti käsittämättömältä ajatella, että isänpäivänä taikka lauantai-iltana ei markettiin olisi asiaa. Nykyisin tuntuu myös perin erikoiselta, että viranomainen määrittelisi, onko jollakin paikkakunnalla tarvetta uudelle autokoululle.

Tietyn toimialan sääntelyn julkilausutut tavoitteet ovat yleensä ensikuulemalta kannatettavia liittyivätpä ne sitten työsuojeluun, kansanterveyteen, turvallisuuteen tai palvelun saatavuuden turvaamiseen. Muun muassa viime mainitulla perustellaan nykyistä apteekkien tarveharkintaista lupajärjestelmää. Sääntelyllä on kuitenkin aina myös julkilausumattomia sivuvaikutuksia, jotka voivat olla kansalaisten ja kansantalouden kannalta epäedullisia, jopa haitallisia. Haitta saattaa olla yksittäisen kansalaisen kannalta vähäinen, mutta yhteenlaskettu vaikutus koko yhteiskunnan tasolla merkittävä.

25 vuotta sitten autokoulualan tarveharkinnan poistoa arvioitaessa hallituksen esityksessä todettiin, että tarveharkinnan seurauksena ”autokoulualasta on muodostunut suljettu”. Niin ikään katsottiin, että ”Koska enää ei ole olemassa sellaisia syitä, joiden vuoksi tarveharkinnan käyttöönotto aikanaan katsottiin aiheelliseksi, ehdotetaan siitä luovuttavaksi. Alalle pääsyn helpottumisesta seuraava ammatillisen kilpailun lisääntyminen antaisi paremmat mahdollisuudet toiminnan kehittämiseen.”

Sääntelyn oikeutusta ja perusteita onkin syytä aika ajoin tarkastella – ovatko yhteiskunnallinen kehitys, kansalaisten tarpeet tai muut olosuhteen muuttuneet niin, että sääntely ei enää vastaakaan alkuperäisiä tavoitteita tai yhteiskunnan kokonaisetua. Kannattaa myös miettiä, pitääkö lähtökohtana ylipäätään olla sääntelyvaihtoehto vai voitaisiinko tavoitteet saavuttaa vähemmän rajoittavin keinoin. Sääntelyn uudistaminen ei kuitenkaan aina välttämättä tarkoita sääntelystä luopumista. Esimerkiksi aukioloaikojen kohdalla sääntelystä luopuminen oli kuitenkin varmasti viisasta – sääntelyn ”kehittäminen” olisi merkinnyt vain entistä monimutkaisempaa ja byrokraattisempaa sääntelykehikkoa, josta ainakaan kuluttaja ei olisi hyötynyt.

Viisas sääntely – hyödyt ja haitat punnintaan

Uudistuksilla tulisi pyrkiä ennen kaikkea viisaaseen sääntelyyn, jolla tarkoitetaan yleisesti määrällisesti oikein mitoitettua, laadullisesti täsmällistä ja korkeatasoista sekä tuloksiltaan mitattavissa olevaa ja tosiasiallisesti vaikuttavaa sääntelyä. Viisaalla sääntelyllä on tutkimusten mukaan myös positiivinen vaikutus talouden toimivuuteen ja kilpailukykyyn. Viisas sääntely on ennen kaikkea sääntelyä, joka on aidosti tarpeellista ja jonka hyödyt ylittävät selkeästi sen haitat.

Hyvällä sääntelyllä saavutetaan mahdollisimman pienin kustannuksin tavoitellut vaikutukset, eikä se rasita tarpeettomasti muita yhteiskuntaelämän tai elinkeinotoiminnan osa-alueita. Määrällisesti ja laadullisesti mahdollisimman tarkoituksenmukainen ja oikein mitoitettu sääntely myös parantaa markkinoiden yleistä toimivuutta, mikä taas edistää kansantalouden tehokkuutta ja tuottavuutta.

Ani harvoin päädytään viisaan sääntelyn oppien kautta tilanteeseen, jossa viranomainen sääntelisi yksityisten yritysten määrää ja sijaintia eli harjoittaisi tarveharkintaa. Lainsäätäjä totesi autokoulujen lupajärjestelmää uudelleen arvioidessaan vuonna 1993: ”Lupajärjestelmän muutos edistää alan kehitystä autokoulupalveluja tarvitsevan eduksi”. Jo tuolloin ymmärrettiin, että alalle pääsyn helpottaminen lisää kilpailua, joka puolestaan antaa edellytykset kaikenpuoliseen toiminnan kehittämiseen, josta hyötyvät ennen kaikkea kuluttajat. Hyötyjiin kuuluvat luonnollisesti myös ne yrittäjät, jotka pystyvät parhaiten vastaamaan kuluttajien tarpeisiin.

Olisiko jo apteekkien vuoro?

Suomi on ollut naapurimaihin verrattuna hidas elinkeinojen sääntelyjärjestelmien uudistamisessa. Vähittäiskaupan aukioloajat vapautuivat Ruotsissa vuonna 1972, Suomessa saman askeleen ottaminen kesti 44 vuotta. Vuonna 1984 julkaistun elinkeinohallituksen autokouluselvityksen mukaan missään verrokkimaassa ei ollut tuolloin autokoululupien tarveharkintaa. Apteekkisääntelyssä sekä Ruotsi että Norja ovat luopuneet tarveharkintaisesta lupajärjestelmästä.

Monien elinkeinojen osalta on kuitenkin Suomessakin edetty sääntelyn uudelleen arvioinnissa. Autokoulujen ja aukioloaikojen lisäksi säädöksiä on tarkistettu mm. taksiliikenteen osalta, taksialalla tarveharkinta jää historiaan 1.7.2018. Apteekkien osalta päätöksiä tarveharkinnan poistamiseksi ei sen sijaan ole syystä tai toisesta tehty.

Apteekkilupajärjestelmän historian taustalla on Ruotsin vallan aikainen kuninkaallinen privilegio, joka jatkui sittemmin keisarillisena privilegiona. Aukioloaikojen sääntelyssä jätettiin viimeiset jäähyväiset 1700-luvulta periytyvälle Pahanteon kaarelle pari vuotta sitten. Olisiko kenties jo tullut aika arvioida myös apteekkilupajärjestelmää muuttuneen maailman ja modernin viisaan sääntelyn oppien nojalla? Olisiko jo aika siirtyä lääkehuollosta lääkemarkkinoihin?